Liliana Estupiñán Achury
Constitucionalista, profesora y consultora. Red de Constitucionalismo Crítico de América Latina y Red de Mujeres Constitucionalistas de América Latina.
Durante el año 2023, la Federación Nacional de Departamentos ha llevado a cabo diversos actos académicos y políticos con el título provocativo: “Colombia Federal, Colombia Unida”, cualquier persona interpretaría dichos eventos como un llamado a la transformación de la organización territorial en Colombia, que ha sido de constante unitaria, a una de mayor descentralización y autonomía identificada en la teoría del Estado como Estado Federal. Aunque el título es polémico, la verdadera pretensión puede ser de menor vuelo y dentro del marco de la Constitución Política de 1991.
Vale la pena recordar que Colombia históricamente se ha enfocado en el modelo territorial unitario, tal como se lee en las constituciones políticas de 1821, 1830, 1832, 1843, 1853 (como unitaria abrió la puerta al federalismo), 1886 y 1991, con leves excepciones de implementación del modelo federal, tal como se lee en 1858 y, en la cumbre de esta forma de Estado compuesto cifrada en la Constitución de los Estados Unidos de Colombia de 1863. Varias razones explican esta constante constitucional en materia de organización territorial.
El acto central de la serie de eventos impulsados por la Federación Nacional de Departamentos fue llevado a cabo en la ciudad de Rionegro (Antioquia), los días 8 y 9 de mayo de 2023, a propósito de los 160 años de la Constitución Federal del año 1863, para lo cual hicieron tamaño despliegue de medios de comunicación, invitad@s especiales como ministr@s, magistrad@s de las altas cortes, miembr@s de la Rama Ejecutiva y Legislativa, actor@s polític@s, autoridades territoriales, expert@s y representantes de la academia nacional e internacional; tod@s estudios@s en asuntos de autonomía y de descentralización, desde la arista comparada, práctica y desde diversas perspectivas interdisciplinarias. Un evento de altísima calidad académica que puso en evidencia el proceso recentralizador del Estado colombiano desde 1886, que se quiso aminorar con el Acto legislativo N.º 1 de 1986 (elección popular de alcaldes), las reformas municipalistas de la década de los 80, el pacto territorial de la Constitución Política de 1991, bastante limitado aún en materia de autonomía y cifrado nuevamente en el Estado unitario, pero que a la vuelta de 32 años sigue mirando al centro como el amo y señor de los territorios.
Las voces de rebelión autonómica de l@s señor@s gobernador@s se hicieron escuchar, a tal punto que hoy se habla de un gran acuerdo nacional por la descentralización y la autonomía territorial o “un pacto por una nueva ola de descentralización”, tal como lo plantea el director de la #MisiónDeDescentralización del Departamento Nacional de Planeación DNP, Darío Indalecio Restrepo. Si bien, la descentralización camina y presenta avances frente al punto de partida en 1991 y el departamento, como único nivel intermedio de gobierno a la fecha, ya está bastante grandecito a la vuelta de 32 años para hablar con fuerza al gobierno central, varios asuntos son objeto de preocupación, hasta el punto de firmar una declaración que no se sale del marco de la República unitaria y que más bien invita a fortalecer la apuesta de los constituyentes de 1991 en asuntos de organización territorial.
La rebelión autonómica de l@s gobernador@s se puede consultar en este link: https://colombiafederalcolombiaunida.com/wp-content/uploads/2023/05/declaracion-de-los-gobernadores-de-colombia.pdf, y en uno de sus puntos se lee:
Que debe superarse la visión paternalista, centralista y homogeneizadora en la gestión y participación de los recursos públicos, para así poder asegurar los “derechos” -pues no se trata de meras potestades- que comporta el ejercicio de la autonomía territorial. El núcleo esencial de la autonomía en dicho aspecto, que tantas esperanzas produjo recién fue expedida la Constitución de 1991, ha quedado reducido a una simple expresión retórica que hoy casi nada significa. Solo en la medida en que se abandone la concepción de los territorios como entes disminuidos e incapaces para definir su destino, se podrá hacer realidad una gestión más eficiente de los recursos.
En dicha declaración, de federalismo poco. De hecho, apenas observé una que otra voz que identifica a este modelo territorial como necesario, solamente posible en una gran reforma constitucional lograda en el marco de una Asamblea Nacional Constituyente, pero insisto, este grito federal no es mayoritario en el mundo de l@s gobernador@s. La declaración y la tendencia central de lo que he denominado: “la rebelión autonómica”, se pretende dar en el marco de la Constitución Política de 1991, un enfoque que implica reformas constitucionales, legislativas y lentes de autonomía para las diversas ramas del poder público. Por ejemplo, una reforma al artículo 287 de la Constitución Política que habla de la autonomía territorial, tal como se leía en el año 1991, una reforma al Sistema General de participaciones, hoy recentralizado y ajeno al espíritu del constituyente de 1991, revisión de los porcentajes de distribución del Sistema General de Participaciones, nueva reforma en equidad e inclusión al Sistema General de Regalías, mayor generosidad tributaria para los departamentos que viven, principalmente, de los impuestos a los vicios y para todas las entidades territoriales responsables directas de la construcción del Estado Social de Derecho en sus territorios. Todo clama una verdadera reforma tributaria territorial en donde el centro se desprenda de lo que se ha apropiado desde 1886, revisión a fondo del tema competencial, arquitectura institucional, capacidades institucionales, autonomía ancestral, verdadera apuesta por la asociatividad territorial y la construcción de una verdadera LOOT o estatuto de la descentralización o de las leyes orgánicas y ordinarias que se requieran, todo en el marco de lo que en la #MisiónDeDescentralización DNP se identifica con una descentralización territorial y no sectorial inspirada por la equidad, la inclusión, el cambio climático, gobierno abierto y verdadera autonomía; en fin, una verdadera descentralización de las oportunidades.
Así las cosas, bienvenido el debate y la rebelión autonómica de l@s gobernador@s, en tanto la descentralización y la autonomía territorial también se tienen que volver costumbre.
Nota 1. En plena pandemia volví a leer cien años de soledad y encontré esta mención de Gabriel García Márquez sobre el modelo federal, tan satanizado por la regeneración y la historia:
Como Aureliano tenía en esa época nociones muy confusas sobre las diferencias entre conservadores y liberales, su suegro le daba lecciones esquemáticas. Los liberales, le decía, eran masones; gente de mala índole, partidaria de ahorcar a los curas, de implantar el matrimonio civil y el divorcio, de reconocer iguales derechos a los hijos naturales que a los legítimos, y de despedazar al país en un sistema federal que despojara de poderes a la autoridad suprema. Los conservadores, en cambio, que habían recibido el poder directamente de Dios, propugnaban por la estabilidad del orden público y la moral familiar; eran los defensores de la fe de Cristo, del principio de autoridad, y no estaban dispuestos a permitir que el país fuera descuartizado en entidades autónomas. Gabriel García Márquez, Cien Años de Soledad (1967).
Nota 2. Ningún modelo territorial es perfecto (unitario, regional o federal), hasta en los federalismos puede sucumbir el autoritarismo y el centralismo, pero este que adoptamos como constante constitucional: unitario, en mi criterio se agotó y no corresponde con el tamaño, la variedad regional, el pluralismo, la geografía, la dignidad ni la heterogeneidad territorial. Por supuesto, que mi corazón está en esa clave liberal/federal que describe nuestro Gabo. Por cierto, no creo que su futura consagración constitucional descuartice el territorio, más bien lo haría fuerte y poderoso. Por ahora, propongo seguir en clave de rebelión autonómica conforme el grito de l@s gobernador@s.
Bogotá, D.C., 15 de mayo de 2023
